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协议供货的价格困境

【来源:兰州大学招标管理办公室 | 发布日期:2016-02-02 】     【选择字号:
协议供货因为采购程序便捷高效、采购成本低,且产品质量和服务有保证,目前已成为中央国家机关各部门最常用的一种采购方式。2008年,中央国家机关各部门通过协议供货的方式采购的货物共涉及计算机、打印机、服务器、汽车、空调等51大类、8000多款产品,基本涵盖了政府部门信息化建设和日常行政办公所需的产品。2008年度协议供货总采购金额逾60亿元,采购次数超过13.4万次。但同时,协议供货也是当前政府集中采购工作的矛盾焦点问题,这些问题涉及供应商不诚实履约、供货周期长、网点不全等等,特别是价格问题,批评的声音比较强烈。采购人反映,有的时候协议供货价格高于市场价;在公布协议供货中标结果的初期,协议供货价格具有一定的优势,但因为计算机、打印机等通用类办公设备,市场价格变动频繁,降价趋势明显,在政府采购价格与市场价格联动机制不健全,信息不完全对称的情况下,协议供货价格在招标后期逐渐开始高于市场价格。为解决这一长期困扰政府集中采购的矛盾和焦点问题,本文尝试从研究价格问题的成因入手,探讨协议供货所面临的价格困境及其破解之道。

一、协议供货价格偏高的原因

(一)对市场平均价的误读

    要确定某产品的协议供货价格高于市场平均价,首先要排除下述几种情况。其一,将网站报价或供应商口头报价视同于市场成交价。有些经销商公告在网站上的产品报价很低,而真正到供货、验收阶段,却出现各种问题:有的提出不能开具发票,若需发票,则需另外再加钱;也有的仅仅是以低价吸引采购人签单,实际供货时则籍口产品停产、缺货等,推荐采购人购买其他价高质低的替换产品;其二,产品配置及服务不完全相同:有的产品型号看起来完全一样,具体配置及售后服务年限及标准却差别很大,也存在市场上个别供应商以次充好、提供二手货或非原厂配件(耗材)等情况;第三,还有个别供应商为抢占客户资源,给予采购人只此一单的特惠价格,并不保证长期按此价格供货等。我们需要在排除上述干扰因素的情况下才能正确研究协议供货价格问题。

    《政府采购法》规定,集中采购应该符合采购价格低于市场平均价格的要求。市场平均价格绝不是通过网络搜索到的IT168、中关村在线等商业网站上的某一特定商家的报价、或者某一次电话询价中商家的报价、甚至是某一实际成交合同的价格。如果我们要查证某一产品的市场平均价格,应该汇总多家商业网站报价、具有厂家认证资质的实体销售店铺的经销商报价以及渠道批发商报价,求其平均值,同时要注意样本选择的代表性。如果是中央政府采购这样的全国性供货项目,考虑到产品的运输、后期上门保修成本以及区域报价的不同,还应该提取全国不同地方城市的供应商报价信息。因为市场竞争环境不同,导致各地的货物报价和运费成本不同,特别是供应商在当地上门服务的报价差别较大,所以不能以北京、上海等经济发达地区的价格来比对中西部地区的价格。我们不能因为某地某一次实际成交合同的价格低于协议供货价格就以偏概全的得出协议供货价格高于市场平均价的结论。

(二)协议供货中标范围与优惠价格的矛盾

    采购人都期望协议供货能够做到:中标产品的范围越宽越好,最好日常可能用到的品牌和型号都能中标,同时还能有一个较好的采购价格。为了满足采购人的使用需求,尽力降低政府集中采购在执行过程中的阻力,各地的集中采购机构在追求性价比的平衡中,都尽量扩大入围产品和供应商的数量,以便使采购人选择的余地更大些,尽量满足采购人的个性化使用需求。可入围品牌和供应商数量多,淘汰的比例小,项目的竞争性就弱。当供应商经过多次参与协议供货投标后开始了解到,原来提供一个差不多价格就可以入围,当然就不再有动力投报优惠的价格。入围产品的广度和优惠价格不能兼得的矛盾,就是协议供货在现阶段所必须面对的两难困境。

(三)协议供货难以形成规模效应

    我国现在实行的协议供货名义上是汇总了采购单位零散需求进行的集中采购,集中采购机构在招标文件中都要求供应商提供与采购规模相对应的优惠价格,但因为我国预算管理体制还不完善,采购单位在实际工作中尚不能够及时全面的编制政府采购计划,集中采购机构实际上无法汇总实际采购数量,这使协议供货只能进行无数量的招标,也就造成了协议供货在实际执行中只能是统一招标形式下的分散采购。依据中央国家机关协议供货交易系统的统计数据,台式计算机单次采购台数在10台以下的合同占合同总量的92%以上,便携式计算机的比例更达到97%。这种实际执行情况使供应商都把协议供货只理解为是一种入围选型和零散采购,并不是实际上肯定会发生的大规模采购项目,所以在投标时只会提供一个相当于市场上零散采购的价格,招标就无法获得汇总的采购规模所应对应的优惠报价。

(四)监管力度不足,管理手段相对落后

    一直以来,集中采购机构在协议供货的组织工作中都重招标而轻管理。招标标准严格,评标程序公正公平,可以优选出性价比高的产品和服务相对较优的供应商,但是招标结果公布后,却轻视了对后期工作的监督,监管力度不足,管理手段落后。1、没有建立供应商诚信档案、履约考核和奖优罚劣的激励机制。原则性规定较多,但是缺乏具有可操作性的管理措施;2、专职履行监管责职的人员匮乏,采购人员工作负荷重,忙于招标事务,无暇顾及后期管理问题或投入的精力不足。3、资金投入不足,技术手段不够到位,工作人员专业性不足,信息化建设相对缓慢,许多信息化管理手段难以到位。缺乏系统化的信息资源,面对几百种不同品牌的产品,难以第一时掌握市场价格变动信息,不能有效开展监察工作,使政府采购价格与市场价格的联动机制无法建立;4、有与工商、税务、技监、物价部门通力协作的良好愿望,但因为操作的复杂性和沟通渠道不通畅而只存在于设想阶段。

(五)供应商未能诚实履约

    每个供应商都是经济人,追求利润是其经营的首要目标,在缺乏有效监控的市场环境下,赢利的内在驱动力易于驱动供应商做出不诚信的市场行为。具体表现在:

    1、不诚实履约。有些协议供货商中标后不能严格按照投标时的承诺执行:不执行或变相不执行投标时承诺的优惠率,不及时根据市场变化在电子交易系统中变更报价等;

    2、存在违法违规现象:采购人在中标产品范围内进行大额采购时,供应商往往以采购价格是采购中心定的,价格不能改,改动了就出不了政府采购手续或者降了价我们就会受到采购中心的处罚等借口来推托,拒绝给予采购单位降价优惠,大额集中采购同小额分散采购的价格差别不明显,使最高限价失去了本应有的意义。更有甚者,一些供应商受不良社会风气影响不在提高服务质量上下功夫,而是试图以回扣等商业贿赂行为争取订单,给政府集中采购造成了很坏的影响。

 

二、破除惟价格论,树立正确的协议供货价值目标

    现在很多人把评价政府采购实施效果的标准简单理解为政府采购就是要买到市场上价格最低的产品,这个理解是片面的。对采购效果的评价标准包括产品质量和价格、采购人的满意程度、是否符合政策规定和采购标准,以及是否发挥了采购的政策性功能等多个方面,好的采购价格只是政府采购追求的目标之一,而不是唯一目标,也不是最重要的目标。优于市场平均价的采购价格是靠集中采购的规模效益和充分竞争的机制来保证实现的,只要规范的执行了政府采购、给供应商提供了公开、公正、公平的竞争环境,应该说采购到优惠的价格是不困难的。但想要充分发挥政府采购的政策性功能,这样是远远不够的,政府在可选择的情况下,应采购性价比好、物有所值的产品,更要采购符合国家政策要求的产品,而不是片面追求最低价,这才是真正做到了少花钱多办事,才是真正用好了国家的钱。

    在实行协议供货制度之前,各单位执行货物采购,不管是自行采购还是委托集中采购机构执行,也无论是采用询价、竞争性谈判还是招标等任何一种法律规定的采购方式,都是采用一单一采的模式。因为采购程序繁琐复杂,导致采购成本高、采购效率较低,且因为采购行为分散进行,采购程序透明度低,致使监控成本非常高,无法保证采购行为的规范性,政府采购的政策性功能也无从发挥。而开始执行协议供货之后,不仅大幅度的提高了采购效率,加强了对分散采购行为的监管,更充分的发挥了政策性功能,这些都是协议供货要先于采购价格追求的目标。

(一)协议供货的首要价值目标是追求采购的高效率

    推行协议供货制度的初衷,首先是为了解决采购效率问题。协议供货制度实行以后,采购任务不再需要 一单一招,具体的使用者可以在协议供货招标确定的最高限价以下、从公布的协议供货商处直接选购中标产品,不用再经过繁琐的采购程序,极大的提高了采购效率。我们当然可以期待协议供货既解决效率问题,同时又可以获得较好的采购价格,这是一种良好的愿望,而实际上万能的采购方式是不存在的,鱼和熊掌不可兼得。就好像因为时间紧,口袋里的钱有限,我们就只能选择吃快餐,而不能去餐馆坐下来点菜一样,要实现较高的采购效率,选择走协议供货的快捷通道,其实就意味着在一定程度上要放松对价格的要求,但当一个项目的个性化需求较强、对价格的敏感度较高且对采购效率的要求不高时,我们就可以选择公开招标等竞争性更强的方式来执行采购,从而获得较优惠的采购价格。

(二)协议供货促使政府采购市场更加公开透明

    现在各单位大都是负责财务、资产和后勤的同志兼管政府采购工作,即使是专职从事政府采购的工作人员,要求他们熟悉所有办公设备的市场行情是不现实的。协议供货通过公布采购最高限价的方式,使采购价格公开透明,籍此来解决市场信息不对称的问题。这样采购人员就可以此为基础了解市场平均价格大致是多少,通过与供应商进行进一步的价格谈判,以获得更优惠的采购价格。其次,公布可参照的采购价格也有效避免了个别采购人的不规范采购行为,便于财务和采购监管部门对每一个成交合同的价格进行监督,有效的降低了监督成本。

(三)应充分发挥协议供货市场价格发现机制的作用

    国外政府采购实行的长期框架供货协议制度,即采购人提供给供应商长期稳定的供货合同保障,作为对价要求供应商比照期货模式,提供一个综合现期、中期和远期成交价格的平均供货价格。因为从一年以上的时间段来看,产品有配置升级、价格不断降低的趋势,远期价格当然是要大大低于现期价格的,所以供应商提供的这个平均价格在当期必须是较大的优惠于现行市场价格的;同时,框架协议还要求供应商在一段时间内对价格不断进行调整,确保价格优势。这种价格发现机制是我国协议供货应该努力的方向。

(四)协议供货要有效实现政府采购的政策性功能

    进口产品(非本国产品)不得投标,未通过节能认证的计算机、打印机和显示器不得投标……其他任何一个具体项目的招标都不能像协议供货招标这样,以如此大的力度,通过对中标产品和中标供应商的选择来推动节能、环保、支持自主知识产权等政策性功能的实现。将财政资金通过财政收入的再分配,既满足了政府正常运作的需要,又发挥了政策性功能,促进了行业经济结构的调整、促进了节能和环保、扶持了民族企业、具有自主知识产权的产品和中小企业的发展,增强了它们的活力和国际竞争力,才是真正体现了政府采购的优势和作用。在当下,采购本国产品、节能和环保产品、自主创新产品时暂时多付一些钱,从扶持企业的长远发展看也是值得的。

 

三、价格困境的破解之道

(一)加强对供应商的履约管理,促进诚信履约环境的建立

    集中采购机构应建立供应商履约考核机制,以供应商诚信档案及信用级别管理制度为基础,定期对供应商的合同履约效果及用户满意度等项目进行测评,将供应商遵纪守法情况、销售规模等项指标记录存档,并依规定对信用级别进行升降调整。通过诚信档案及信用级别公示,使采购人可以和诚信履约的供应商建立相互信任的长期合作关系。并且通过建立奖优罚劣的激励机制和协议供货商流动机制,增强入围供应商的忧患意识,促使其诚实履约。

(二)充分发挥协议供货的规模采购效应

1、制定资产配置标准、汇总采购计划进行批量采购

    当前,许多地方还没有办公设备的统一配置标准,政策引导缺失容易造成采购人攀比采购。例如总是选择预算内最高配置的产品,或在采购时只注重外观、品牌而非性价比,经常指定品牌和型号采购。这就造成采购的品牌机型分布极度分散,无法汇总形成规模效应。集中采购机构应该加强对历年采购数据的总结和分析,向国有资产管理部门提供采购数据基础资料,为制定办公设备配置标准提供基础依据,提高标准制定的准确性;国有资产管理部门应加强调研,广泛征求意见,与相关部门密切配合,尽快出台办公设备的统一配置标准,加强对办公设备采购行为的规范和引导。

    另一方面,各采购单位应及时全面的编制政府采购计划和预算,仅仅依照实际工作使用需要、无品牌倾向性的实施采购,完全信任和授权集中采购机构,只要评委会严格遵守规程进行了评审,即使最终的评标结果不是自己最想要的目标品牌也不应该牢骚满腹。应支持集中采购机构汇总各单位的零散采购需求进行批量招标采购,就一定可以获得非常优惠的采购价格。

2、实行区域联合采购

    现行的财政体制,实行一级财政一级政府采购的管理模式,即按照财政资金的来源实行归口管理,这就造成了在一个行政区域内存在多家政府集中采购机构的现象:在地方,一个省会城市内往往是省直机关采购中心、市直机关采购中心以及区县的各级采购中心并存;在中央,北京市的地域范围内更是集中了中共中央直属机关采购中心、中央国家机关政府采购中心、北京市政府采购中心以及各区县的政府采购中心等几十家集中采购机构。从中央到地方的各级政府集中采购机构虽然都履行着完全相同的职责,但却互不隶属,没有专门的机构进行统一的协调和管理,致使各级政府集中采购机构各自独立为政,缺乏业务联系,人为割裂了一个行政区域内的政府采购统一市场,分散了集中采购规模,降低了与厂商谈判的砝码,也造成了同一行政区域内同品不同价的怪现象。各集中采购机构迫切需要加强联系和协调,按照行政区划组建统一的政府采购大市场,尽快实行区域联合采购,联合招标、共同与供应商谈判,共享招标成果,不但可以有效降低采购成本,更可以凭规模优势获得更优惠的采购价格。

(三)增强协议供货的竞争性

    为了解决协议供货存在的价格问题,各地集中采购机构都采取了许多措施。比如,在招标文件中要求投标人的投标报价不得高于同期生产制造厂商给予最高级别代理商或经销商的批发价或提货价,不得高于给予其他政府采购或其他任何招标机构的价格,投标人必须定期报送协议供货产品价格调整情况等,并对产品价格偏高的中标人规定了严厉的处罚措施。应该说这些措施都取得了一定的效果,但却不是治本的良策。要想解决协议供货的价格问题,实现协议供货价格与市场价格的联动机制,主要的办法就是在保证产品质量和服务的前提下,增强供应商之间的竞争,使政府采购的市场不再独立于统一市场之外成为一个封闭、垄断和受保护的小环境。

1、缩减协议供货的品目范围、减少中标机型

    集中采购机构应对采购品目进行分类管理,仅将技术成熟、稳定性强,价格波动幅度不大的产品实行协议供货。同时,要求投标货物生产厂家根据产品更新趋势,投报技术上具有一定领先性的产品,同时承诺投标产品在协议供货期内一直能够保证现货供应,并根据价格长期变动趋势,提供长期稳定且优惠的价格。而对于配置和价格变动频繁的产品,则应退出协议供货目录按照其他方式组织采购、缩短该类产品的协议供货招标周期或适时进行补充招标。

    对于台式计算机等同质化比较严重的产品类别,应逐步提高淘汰比率,减少中标品牌和机型的数量,这样既可以增强协议供货的竞争性,同时也有利于加强对采购人选择品牌和机型的引导,从而通过采购的聚集效应,重点扶持行业龙头企业的发展。其次,要在协议供货期内定期(每季度)组织中标产品及中标供应商(货物生产厂家)进行二次竞价或竞争性谈判,重新确定入围机型和最高限价,保持协议供货产品配置和价格与市场实现联动。

2、实行网上议价

    现在各地集中采购机构执行货物零星采购主要采取以下三种方式,(1)按照协议供货确定的价格或折扣直接采购,这种方式因为价格虚高问题为采购人所诟病;(2)在协议供货确定的中标价格基础上进行竞价;(3)不经过协议供货招标(或仅仅进行形式上的公开招标,大范围的确定入围品牌而非确定具体机型和价格),而直接进行网上竞价或倒竞拍(以下简称直接竞价)。

    第二种方式,即在协议供货确定的中标价格基础上进行竞价(以下简称再竞价)的具体程序是:采购人使用口令登陆协议供货电子交易系统,点选协议供货品目,在线即时自动发布采购需求;在采购人设定的报价截止时间前,所有供应商(不局限于厂家投标时指定的协议供货商)皆可参与报价;报价截止后,采购人可自由选择成交供应商。再竞价的方式既扩大了报价供应商的范围,有效避免了厂家操纵以及协议供货商通谋控制协议供货价格的弊端,同时有效降低了采购人自行组织手工询价或谈判的工作量。在推行初期可以不强制要求采购人必须选择最低价成交,继续保留了采购人选择供应商的自主权,但通过在线公开报价的方式,使采购人的采购行为更加公开透明,并完全处于社会监督之下,从而达到了进一步规范采购行为的目的。实行中标产品的再次竞价,就可以建立协议供货最高限价与竞价成交价的联系机制,以竞价实际成交价格的平均价作为依据自动刷新协议供货最高限价,从而实现协议供货价格与市场价格的联动。

    第三种直接竞价的方式,其优势在于采购人不用受协议供货中标产品的限制,可以直接指定品牌和机型进行采购,这实际上就是在线进行的询价采购。在这里我们不探讨指定品牌进行询价采购的合法性问题,我们只是探讨用直接竞价的方式替代协议供货的可行性。在现阶段,放弃协议供货的评审直接进行电子询价的不利因素有以下三点,(1)无法实现集中采购的规模优势。电子询价原则上是一单一采,无法实现汇总打包采购,其不可能得到批量采购的对应优惠价格。虽然理论上可以通过延长等标期的办法,强制进行打包,但是因为缺乏引导,采购需求必然呈现多样性,汇总打包的难度会相当大,而且等标期延长又势必会降低采购效率;(2)无法发挥政策性功能。虽然集采机构可以规定采购人提交的电子询价需求必须符合有关政策规定,比如必须采购节能环保产品等,但对采购人分散提交的大量采购需求进行监督的要求较高,无法实现程序控制,只能依靠人力进行监控,成本会非常大,同时势必会降低采购效率,这就违背了电子询价全部自动化的初衷。而在协议供货的中标产品范围内进行再竞价就可以避免这一问题。(3)产品质量和售后服务无法保证。电子询价一般以最低价中标为评审原则,供应商为了低价中标就要压低成本,有可能会出现以次充好或者供货后售后服务无法保证的情况。而政府采购的制约措施仅仅限于将其列入黑名单,禁止其在三年内参加本区域内的政府采购。这对较大规模的供应商有一定的威慑作用,但是对于小规模的供应商,并不在乎重新注册一个公司,再来参加竞价。即使有些集中采购机构要求供应商提交竞价保证金,保证金金额也很少,与供应商参加多次竞价获得的收益不成比例。当供应商参与某一项目获得的利润超过其可能付出的代价的时候,就无法避免其铤而走险博取超值利润,最终给采购用户造成难以弥补的损失。而协议供货因为可以要求投标人缴纳较大规模的保证金,且中央国家机关的协议供货都要求厂家投标,同时要求厂家对其推荐的供应商承担连带保证责任,这样就在很大程度上化解了风险,即使发生问题也可以向货物生产厂家追偿损失。

    鉴于上述原因,笔者认为在现阶段,在协议供货中标价格基础上进行再次竞价的办法,可显著增强协议供货竞争性,不失为一种解决协议供货价格问题的良策。


附录:美国的框架协议采购

    中央单位从2001年开始进行协议供货制度的探索,借鉴最多的是美国的框架协议采购。要探讨协议供货的价格破解之道,我们需要了解一下美国框架协议采购的理念和具体做法。

    美国联邦政府集中采购的管理和执行机构是联邦总务署(General Services Administration,简称GSA),它负责制定和颁布联邦政府采购条例(Federal Procurement Regulation),为所有的联邦政府机构设立采购标准和规范。凡是纳入预算的所有货物、服务和工程均由GSA组织采购。在一定的条件和标准下,GSA可以授权各部门自行组织采购。GSA根据不同的采购项目、规模和条件,采用不同方式,其中使用最为普遍的采购方式就是框架协议(Framework Contract)方式。2007年的框架协议涉及1万6千多家供应商,品目十分丰富,品种齐全,联邦政府各部门需要的产品都能从框架协议的品目中采购到。GSA在同各生产厂家的谈判中充分发挥政府集中采购的规模效应和框架协议有效期限较长(最长达20年)的优势,能够取得最优惠的价格,为联邦政府各部门提供质优价廉的产品。GSA的框架协议采购方式明确了配置标准、产品价格、送货方式、供货周期、售后服务等合同条件,简化了采购流程、缩短了采购周期、提高了采购效率、减少了采购成本,方便了采购人,集中采购规模优势明显,很多州政府和县市政府主动提出共享GSA的框架协议采购成果。

    GSA的框架协议在采购价格上遵循的是物有所值的原则,不以追求市场最低价为目标,但因为政府集中采购的规模效应,相比市场价格它仍然可以获得较大的价格优势。同时,因为框架协议有效期限较长,相当于是一个融合了即期合约(签订后即刻执行)、中期合约与长期合约(期货)的中长期供货协议,于是在一定程度上实现了价格的发现机制,即供应商可以考虑到不同货物的特点,比如从长期看计算机等产品有配置升级价格降低的趋势,供应商将远期成交价格的降幅适用于当期供货,从而对当前小批量采购也可以提供相比市场价格更优惠的报价;而对于一些市场价格波动较大的产品,则提供一个长期稳定的价格,虽然此价格在某个特定时期可能会高于当前的市场价格,但选取多个对比点的话,平均采购价格还是比较优惠的。

 

来源:http://www.zycg.gov.cn/article/show/5312